-I-
LA VOLUNTAD PARLAMENTARIA
En Derecho parlamentario no toda votación tiene el mismo alcance, ni toda mayoría produce idénticos efectos. El Derecho parlamentario no es un mero conjunto de reglas procedimentales: constituye un sistema diseñado para ofrecer alternativas políticas dentro del marco constitucional.
Por otro lado, la política parlamentaria presenta una característica que con frecuencia pasa desapercibida para la opinión pública. Los ciudadanos observan el resultado final de las votaciones, pero normalmente ignoran —porque no tienen acceso a ellas— las valoraciones, conversaciones, acuerdos y desacuerdos existentes entre quienes participan en el proceso parlamentario. Antes y después de que una votación arroje un resultado, existen múltiples instrumentos jurídicos y parlamentarios que permiten modular una decisión, enviar un mensaje político o abrir escenarios de negociación.
Por ello, cuando un grupo parlamentario dispone de varias opciones jurídicamente posibles y opta por una de ellas, esa decisión no solo debe analizarse desde la perspectiva de su legalidad, sino también desde la de su oportunidad política y de su coherencia con el mensaje que previamente ha trasladado —y posteriormente traslada— a sus electores.
La votación de la Sección 17 de los Presupuestos de la Generalitat Valenciana constituye un buen ejemplo de ello.
No se trata aquí de discutir la legitimidad del voto emitido. Todo grupo parlamentario es soberano para decidir el sentido de su voto dentro del marco reglamentario. Tampoco se trata de cuestionar la libertad de negociación inherente a toda política presupuestaria.
La cuestión es otra. ¿Existían alternativas jurídicas y parlamentarias distintas?. ¿Permitía el procedimiento enviar un mensaje político diferente, más coherente con la posición previamente mantenida, sin comprometer necesariamente la aprobación del conjunto de los Presupuestos? Y, en caso afirmativo, ¿qué consecuencias políticas tiene no haber utilizado esas posibilidades?
La votación de los presupuestos
Existe una idea muy extendida según la cual el presupuesto constituye un bloque indivisible: o se aprueba o se rechaza. Sin embargo, la tramitación parlamentaria de una ley de presupuestos es bastante más compleja.
Precisamente porque el presupuesto se estructura en secciones, programas y créditos diferenciados, el procedimiento parlamentario prevé votaciones separadas sobre partes concretas del proyecto.
Esta técnica parlamentaria no responde a una mera formalidad. La existencia de votaciones diferenciadas evidencia que el Parlamento puede pronunciarse de forma distinta sobre materias diferentes dentro de unos mismos presupuestos. Cada sección posee una identidad política propia, derivada de la materia que regula, y cada votación transmite un mensaje específico.
Dos planos de análisis, el jurídico y el político
Conviene, por ello, distinguir dos planos de análisis: el jurídico y el político, pues no siempre coinciden.
Desde un punto de vista jurídico, la aprobación o el rechazo de una sección no equivale automáticamente, por sí sola y en todos los casos, a la aprobación o al fracaso definitivo del conjunto de la Ley de Presupuestos. Su alcance concreto depende del procedimiento parlamentario aplicable, del contenido del Reglamento de la Cámara, de la legislación presupuestaria y de las decisiones que puedan adoptarse durante la propia tramitación.
Precisamente por eso el Derecho parlamentario prevé mecanismos de debate, votaciones diferenciadas y espacios para la negociación política. Reducir todo el procedimiento a la idea de que únicamente cabían dos opciones —aprobar toda la ley o hacer caer todo el presupuesto— supone simplificar una realidad institucional considerablemente más rica.
Desde el punto de vista político ocurre algo distinto. Cada votación transmite un mensaje. Y ese mensaje suele ser mucho más importante para la opinión pública que la complejidad técnica del procedimiento. La inmensa mayoría de los ciudadanos no estudia los reglamentos parlamentarios; recuerda los titulares, las imágenes y, sobre todo, el sentido del voto.
La distinción entre el plano jurídico y el político obliga a abordar una cuestión que condiciona todo el razonamiento posterior: el resultado —positivo o negativo— de la votación de una sección no puede desvirtuar, borrar ni hacer decaer, por sí solo, la voluntad de los parlamentarios expresada en las votaciones de las restantes secciones.
No se trata únicamente de una afirmación política o de sentido común. Es una conclusión interpretativa fundada en la naturaleza del voto parlamentario, en las reglas específicas de tramitación de los presupuestos y en el principio de conservación de los acuerdos adoptados por el Pleno.
El artículo 78.4 del Reglamento de Les Corts Valencianes dispone que el voto de los diputados es personal e indelegable. La doctrina constitucional integra ese derecho en el ius in officium protegido por el artículo 23.2 de la Constitución: mediante el voto, cada parlamentario participa en la formación de la voluntad de la Cámara. Así lo declaró, entre otras, la STC 361/2006, de 18 de diciembre, y lo reiteró la STC 65/2022, de 31 de mayo, al subrayar la personalidad del voto y el igual peso de cada diputado en la formación de aquella voluntad.
Esta cualificación jurídica impide tratar el resultado como una formalidad intercambiable. Cada diputado vota a favor, en contra o se abstiene respecto del objeto concreto sometido a decisión. El acuerdo resultante expresa la voluntad del Pleno sobre ese objeto, no sobre otro distinto.
En materia presupuestaria, los apartados 4 y 5 del artículo 134 del Reglamento ordenan el debate diferenciado del articulado y de cada sección y, después, la votación separada de las secciones. Si se exigen pronunciamientos distintos sobre objetos distintos, cada resultado conserva un significado propio: el voto negativo sobre una sección no puede proyectarse ficticiamente sobre las restantes y convertir en rechazo lo que el Pleno aprobó; tampoco la aprobación de otras secciones puede transformar en favorable el voto negativo emitido sobre la rechazada.
El artículo 124 confirma esta interpretación. Cuando las votaciones parciales produzcan un texto incongruente u oscuro, permite devolverlo a la comisión para preparar una redacción armónica, pero con una condición terminante: han de quedar «a salvo los acuerdos del Pleno». La técnica legislativa puede recomponer el texto; no puede sustituir retroactivamente la voluntad expresada ni atribuir a los diputados un voto que nunca emitieron.
También debe distinguirse esta situación de la votación final sobre el conjunto del proyecto prevista en el artículo 123. Si el Pleno rechazara entonces el proyecto completo, la caída de los Presupuestos procedería de esa nueva decisión general, expresa y consciente; no sería un efecto automático ni retroactivo del voto negativo emitido antes sobre una sola sección. Quien afirme lo contrario debe identificar la norma que atribuye tal consecuencia a aquella votación concreta. Ni el Reglamento ni la legislación presupuestaria valenciana establecen expresamente esa regla automática.
El Diario de Sesiones muestra, además, cómo operó esta distinción en la práctica. Durante la votación de la Sección 17, correspondiente a la dotación presupuestaria de la Acadèmia Valenciana de la Llengua, se lanzó desde el hemiciclo una pregunta retórica —«¿Qué queréis, que nos carguemos los Presupuestos?»— que daba por supuesto que votar en contra de aquella sección suponía hacer decaer el presupuesto entero. No se solicitaba una aclaración jurídica: se afirmaba, bajo forma interrogativa, una relación automática entre ambas decisiones.
Sin embargo, la propia secuencia oficial de las votaciones desmiente esa premisa. La enmienda de Vox a la Sección 17 fue rechazada; la sección se votó después individualmente; continuó la votación de las demás secciones y de los resúmenes presupuestarios; y solo al final se sometió a una votación distinta y expresa la totalidad de la ley. El eventual rechazo de la Sección 17, por tanto, no equivalía por sí mismo al rechazo de las restantes secciones ni hacía decaer automáticamente el conjunto de los Presupuestos.
-II-
ALTERNATIVAS PREVISTAS POR EL DERECHO
A partir de esta premisa, la primera salida se encontraba en la propia tramitación parlamentaria. Podían buscarse acuerdos mediante enmiendas de aproximación en comisión o enmiendas transaccionales en el Pleno. Si el rechazo de la Sección 17 hubiera provocado una omisión o una incongruencia, el artículo 124 permitía devolver el texto a la comisión para elaborar una redacción armónica, siempre respetando —no anulando— los acuerdos ya adoptados.
La segunda posibilidad consistía en continuar la tramitación sin la dotación rechazada y someter después al Pleno el conjunto resultante. Votar contra la Sección 17 no equivalía a votar contra todas las demás ni impedía necesariamente apoyar, en una decisión posterior, el conjunto de un presupuesto que incorporase fielmente las votaciones parciales de la Cámara.
La tercera salida podía situarse después de la aprobación. Si la ausencia o insuficiencia de crédito hiciera necesario atender un gasto inaplazable, la Ley de Hacienda Pública Valenciana contempla créditos extraordinarios y suplementos de crédito. Para la Administración de la Generalitat, la regla general exige que el Consell remita a Les Corts el correspondiente proyecto de ley. Existen también otras modificaciones presupuestarias, sometidas a sus propios límites y competencias, que no autorizan al Ejecutivo a ignorar lo decidido por el Parlamento.
Conviene precisar lo que el ordenamiento no establece. El artículo 35 de la Ley de Hacienda Pública Valenciana prevé la prórroga del presupuesto anterior cuando el nuevo no haya sido aprobado al inicio del ejercicio. Es una prórroga general, no una regla expresa que haga revivir automáticamente la dotación anterior de una única sección rechazada. Por ello, no puede asegurarse que la AVL hubiera conservado exactamente el crédito precedente; pero tampoco cabe deducir de ese silencio que debieran caer todas las secciones aprobadas.
El Derecho estatal responde a la misma lógica básica. El artículo 134.4 de la Constitución prevé la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado si los nuevos no se aprueban antes del primer día del ejercicio, mientras el Reglamento del Congreso permite recomponer un texto que resulte incongruente tras las votaciones. Los reglamentos autonómicos ofrecen, con diferencias, soluciones semejantes de tramitación y armonización. No existe en el ordenamiento español una regla general que convierta por sí sola la derrota de una sección en el derribo automático de toda la ley.
La conclusión es decisiva. El Derecho no imponía una única respuesta política: exigía respetar la voluntad expresada en cada sección y ofrecía instrumentos para articular un texto viable. La técnica jurídica está al servicio de aquella voluntad, no por encima de ella. La cuestión, por tanto, es si cabía votar contra la Sección 17 sin tumbar los Presupuestos y trasladar un mensaje coherente con la posición defendida.
